Guella Advocacia

Desapropriação Indireta em Rodovias: Indenização e Prazos

Por: André Luiz Guella (OAB/SC 22.640) e Fernanda Salete Guella (OAB/SC 27.534)
Publicado em: 10 de julho de 2025

Palavras-chave: desapropriação indireta, indenização por desapropriação, direito administrativo, construção de rodovias, apossamento administrativo, prazos de prescrição, juros compensatórios, juros moratórios, Guella Advocacia

Introdução

A desapropriação indireta é um fenômeno recorrente no direito administrativo brasileiro, especialmente na construção de estradas e rodovias. Ocorre quando o Poder Público se apropria de um bem privado sem seguir o procedimento legal de desapropriação e sem pagar uma indenização prévia, privando o proprietário do uso de seu imóvel. Embora não exista uma lei específica para essa figura, a jurisprudência brasileira a reconheceu como uma realidade que exige soluções jurídicas claras.

Conceito de Desapropriação Indireta e Distinção de Outras Intervenções do Estado

Para entender a desapropriação indireta, é preciso primeiro conhecer a desapropriação direta. Esta é o procedimento legal pelo qual o Estado, por necessidade, utilidade pública ou interesse social, retira compulsoriamente um bem de um particular, incorporando-o ao patrimônio público mediante o pagamento de uma indenização prévia, justa e em dinheiro. Esse processo regular exige uma declaração formal de utilidade pública e o respeito ao devido processo legal (arts. 5º, XXIV e 5º, LIV, da Constituição Federal).

A desapropriação indireta, por outro lado, acontece quando o Poder Público simplesmente se apossa de um bem particular sem seguir essas formalidades. Com esse apossamento irregular, o bem é incorporado ao domínio público, especialmente quando nele se realiza uma obra, restando ao proprietário apenas a opção de buscar na justiça uma indenização por perdas e danos. Trata-se de um ato ilícito da Administração, caracterizado pela doutrina como uma conduta abusiva e inconstitucional por violar o direito de propriedade.

A consequência jurídica — a conversão da obrigação de restituir o imóvel em uma obrigação de indenizar — revela uma complexa ponderação de princípios constitucionais. De um lado, tem-se a garantia do direito de propriedade (art. 5º, XXII, da Constituição Federal); de outro, a concretização do interesse público e da função social da propriedade, materializada na obra já realizada (art. 5º, XXIII, da CF). A solução judicial de converter o direito reivindicatório do proprietário em um direito compensatório representa uma construção pragmática. Diante da impossibilidade fática e do alto custo social de determinar a demolição de uma rodovia, o Judiciário valida, ex post facto, os efeitos do ato ilícito, mas impõe ao Estado o dever de indenizar plenamente o particular, nos termos do art. 5º, XXIV, da Constituição.

É fundamental distinguir a desapropriação indireta de outras formas legais de intervenção do Estado na propriedade:

Limitação Administrativa:

São restrições gerais impostas pelo Estado a propriedades indeterminadas para atender ao interesse público, como regras de zoneamento ou normas ambientais. Elas não retiram a propriedade do particular, apenas condicionam seu uso, e, por isso, geralmente não geram direito à indenização.

Ocupação Temporária:

É a utilização provisória de um imóvel particular para a execução de obras públicas, como o depósito de materiais. Prevista no art. 36 do Decreto-Lei 3.365/1941, essa ocupação é transitória e, ao final, o proprietário tem direito a uma indenização por eventuais prejuízos causados. A posse do Estado é temporária, e não há transferência de domínio.

Servidão Administrativa:

Trata-se de um ônus real imposto a um imóvel particular para assegurar a execução de obras ou serviços públicos, como a passagem de linhas de transmissão de energia. O proprietário não perde a titularidade do bem, mas tem seu uso limitado. A indenização só é devida se a servidão impuser um prejuízo específico e significativo ao proprietário.

Em resumo, a desapropriação indireta se diferencia por ser um ato à margem da lei, onde o Estado suprime de fato a propriedade privada. A solução jurídica para essa ilegalidade não é a devolução do bem (pois a obra pública já foi realizada), mas sim garantir ao proprietário o direito a uma indenização completa.

Quadro comparativo — desapropriação direta, desapropriação indireta, servidão administrativa e limitação administrativa

Direito à Indenização: Quem Pode e Como Receber

O proprietário lesado pela desapropriação indireta tem o direito de buscar uma indenização integral. Essa reparação deve cobrir o valor de mercado do bem, as benfeitorias existentes e os juros aplicáveis, de forma a recompor integralmente o patrimônio perdido.

Legitimidade para pedir a indenização (legitimidade ativa): A regra é clara: somente quem era o proprietário do imóvel na época em que o Poder Público se apossou dele tem direito a pedir a indenização. Isso porque foi essa pessoa quem sofreu o prejuízo direto. Uma questão importante surge quando o imóvel é vendido após a ocupação pelo Estado. Nesse caso, o novo comprador não tem direito à indenização. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) firmou essa tese no Tema 1004, entendendo que o preço de compra do imóvel já refletiu o ônus da ocupação pública (ou seja, o comprador pagou mais barato). Conceder indenização ao novo dono configuraria enriquecimento sem causa. Assim, quem adquire um imóvel já afetado por uma obra pública não "compra" junto o direito de ser indenizado pelo Estado. Existem raras exceções a essa regra, como em casos de doação ou herança, onde o novo proprietário não pagou pelo bem e, portanto, não se beneficiou de um preço reduzido.

A tese do Tema 1004 do STJ consolida o direito à indenização como um direito pessoal do proprietário original, e não como um acessório do imóvel (obrigação propter rem). A partir do momento em que o Estado se apossa do bem, o direito à indenização se desvincula da propriedade e adquire um caráter creditório. Essa regra impõe um ônus de due diligence (diligência prévia) em transações imobiliárias, pois um comprador diligente, ao constatar a ocupação, exigirá um deságio no preço correspondente à área perdida, ciente de que não poderá pleitear indenização. O precedente, portanto, influencia o comportamento econômico dos agentes, a avaliação de ativos e a alocação de riscos em contratos de compra e venda.

Contra quem a ação deve ser movida (legitimidade passiva): A ação de indenização deve ser proposta contra o ente público responsável pela obra, seja a União, o Estado ou o Município, ou a autarquia executora, como um Departamento de Estradas de Rodagem (DER).

Prazos Prescricionais: Até Quando se Pode Pedir a Indenização?

O prazo para entrar com a ação de indenização por desapropriação indireta mudou ao longo do tempo. Inicialmente, a jurisprudência entendia que o prazo era de 20 anos, por analogia ao prazo de usucapião extraordinária do Código Civil de 1916 (Súmula 119/STJ). Com o Código Civil de 2002, esse prazo foi reduzido. Em 2020, o STJ, no julgamento do Tema 1019, pacificou a questão, estabelecendo duas regras principais:

• Prazo de 10 anos: Se o Poder Público realizou obras no imóvel (como a construção de uma estrada) ou o declarou formalmente como de utilidade pública. A contagem se baseia na analogia com o usucapião extraordinário "qualificado", previsto no parágrafo único do art. 1.238 do Código Civil.
• Prazo de 15 anos: Se houve apenas o apossamento pelo Estado, mas sem a realização de obras ou uma destinação pública específica. Nesse caso, aplica-se o prazo geral de usucapião extraordinária do art. 1.238 do Código Civil.

A analogia com a usucapião é um mecanismo que confere coerência dogmática ao sistema. A usucapião é o modo de aquisição da propriedade pela posse prolongada. Ao aplicar essa lógica, o Judiciário cria uma simetria: o mesmo tempo que permitiria ao Estado "usucapir" o bem é o prazo que o proprietário tem para exigir a indenização. O direito do particular prescreve no momento em que a situação fática do bem, já incorporado ao patrimônio público, se consolida juridicamente pelo decurso do tempo, conferindo segurança jurídica e estabilizando as relações.

Juros Compensatórios e Moratórios: Entendendo os Acréscimos na Indenização

A indenização na desapropriação indireta é acrescida de dois tipos de juros, com finalidades diferentes.

Juros Compensatórios

• Finalidade: Compensar o proprietário pela perda do uso e do rendimento do imóvel desde o momento em que o Estado o ocupou até o efetivo pagamento da indenização. Funcionam como uma reparação por lucros cessantes.
• Termo Inicial: Incidem desde a data da ocupação (apossamento) do imóvel pelo Poder Público (Súmula 114/STJ).
• Taxa: A taxa variou ao longo do tempo. O STJ (Súmula 408) consolidou o seguinte:
  • 12% ao ano para ocupações ocorridas antes de 11/06/1997.
  • 6% ao ano para ocupações entre 11/06/1997 e 13/09/2001 (período de vigência de uma Medida Provisória).
  • 12% ao ano novamente para ocupações a partir de 14/09/2001, após o STF suspender a limitação da taxa na ADI 2.332.
• Termo Final: Os juros compensatórios incidem até a data de expedição do precatório (o documento que formaliza a dívida do governo a ser paga).

Recentemente, a Lei 14.620/2023 alterou o art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/41, gerando uma nova controvérsia. A nova redação parece condicionar os juros compensatórios à comprovação de "perda de renda sofrida pelo expropriado", ou seja, a lucros cessantes efetivamente demonstrados. Isso colide com a jurisprudência histórica do STF (Súmula 618), que presume o prejuízo pela simples perda da posse, tornando a incidência dos juros automática. Essa alteração legislativa transfere ao proprietário um ônus probatório que antes não existia e pode esvaziar a função dos juros em casos de imóveis não produtivos, criando uma nova frente de debate sobre a violação do princípio da justa indenização.

Juros Moratórios

• Finalidade: Penalizar o Poder Público pelo atraso no pagamento da indenização após a condenação judicial definitiva.
• Taxa: A taxa é de 6% ao ano, conforme estabelecido no art. 15-B do Decreto-Lei 3.365/41.
• Termo Inicial: Este é um ponto crucial. Os juros moratórios não incidem imediatamente após a decisão judicial. De acordo com a Súmula Vinculante 17 do STF, eles só começam a contar a partir de 1º de janeiro do ano seguinte àquele em que o precatório deveria ter sido pago. Isso ocorre porque a Constituição (art. 100) concede ao Poder Público um "período de graça" para organizar o pagamento. A mora só se configura após o esgotamento desse prazo constitucional.

Quadro — Juros Moratórios em Desapropriação

Quadro Comparativo — Juros Compensatórios vs. Juros Moratórios

Conclusão

A desapropriação indireta, embora seja um ato ilícito do Poder Público, recebeu do sistema jurídico brasileiro uma resposta estruturada para proteger o cidadão. A jurisprudência, especialmente do STF e do STJ, foi fundamental para definir os direitos e deveres de cada parte. Em síntese, o proprietário que tem seu imóvel ocupado para a construção de uma estrada ou rodovia sem o devido processo legal tem direito a uma indenização justa e integral. Esse direito, contudo, tem natureza pessoal e pertence a quem era o dono no momento da ocupação, e não a compradores posteriores. Os prazos para buscar essa reparação são de 10 ou 15 anos, a depender da existência de obras no local. Por fim, a indenização deve ser acrescida de juros compensatórios, para reparar a perda do uso do bem, e de juros moratórios, caso o Estado atrase o pagamento após a condenação e o prazo constitucional. Ainda que o ideal fosse a erradicação dessa prática ilegal, o ordenamento jurídico atual busca equilibrar os interesses, garantindo que o prejuízo imposto ao particular seja devidamente compensado, reafirmando a proteção ao direito de propriedade previsto na Constituição.